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特约评论员 马新彬
近年来，数字化进程带来的技术变迁正渗透到经济金融领域。金融机构应用大数据、人工智能等新技术推动业务创新，重塑金融服务模式和消费方式，推动金融高质量发展。不过，金融数字化创新在提高经营效率同时，也改变了金融风险传染路径，加剧了金融脆弱性，对金融监管提出了新挑战。党的二十届三中全会提出要“完善金融监管体系”。数字化创新环境下，如何围绕建设金融强国目标，提高金融监管的精准性、有效性是个重要命题。
近年来金融监管的“五个”新变化
其一，从放松监管到强化监管：更加注重监管的全覆盖和有效性。2008年全球金融危机以来，全球金融进入强监管周期，各国和国际组织发布了一系列监管措施，并通过深化监管体制改革、重新配置监管资源、重塑监管格局不断扎紧监管的“篱笆墙”。并且随着金融风险来源和传染路径日趋复杂，更加注重监管的全覆盖性，强调管行业就要管风险，既要管合法也要管非法，监管要长牙带刺、有棱有角，不断提高监管效能。
其二，从个体风险到系统性风险：更加注重监管的系统性和穿透性。近年在科技进步和金融创新推动下，金融机构间、业务产品间的交叉程度越来越高，跨界跨业跨市场行为成为常态，衍生品的期限转换、币种转换和风险转换功能使得金融领域的关联性显著提升，单个机构尤其系统重要性机构一旦出现问题将引发整个金融系统危机。针对这种情况，各国开始更多从宏观整体视角认识和理解金融监管，并把风险爆发和处置看作一个完整链条，强调金融监管在风险的事前事中事后各个阶段都应发挥作用，实现监管的系统性和穿透性。
其三，从微观审慎监管到宏观审慎管理：更加注重监管的协同性和前瞻性。2008年全球金融危机暴露了微观审慎监管的非系统性缺陷，也即个体健康并不等于系统健康，对单个机构的监管并不能很好地保证金融体系稳定，尤其数字技术推动金融新业态快速发展很容易突破原有的监管边界，形成新的“监管真空”。金融风险来源和传导的复杂化和交叉性，要求集中和整合各种监管资源予以应对，根本性的要求是更加强调微观审慎监管与宏观审慎管理协同，并强调机构监管基础上的综合监管和功能监管。
其四，从盈利性到兼顾社会责任：更加重注金融消费者权益保护。2008年全球金融危机表明，大量金融消费者和投资者信息获取能力和判别能力不足，维护自身权益意识较弱，易受到金融欺诈、误导，往往在金融市场处于弱势位置。不仅如此，金融乱象引致的非法金融活动与宏观经济周期、金融机构风险相互交织、叠加共振，风险很容易冒头。事实表明，金融消费者的非理性行为是金融风险乃至金融危机的催化剂，很大程度上金融消费者权益保护也是维护金融稳定的根本所在。着眼于此，危机以来金融消费者权益保护成为金融监管的重要目标之一，并与审慎监管、宏观审慎政策和“大而不能倒”监管成为完善全球监管框架的主要内容。
其五，从“救助”到“自救”：更加注重压实金融风险处置各方责任。2008年金融危机最主要的教训之一，即在于常规处置手段和存款保险机制无力应对大型机构破产倒闭带来的巨大冲击，对系统重要性机构经营失败缺乏有序处置机制，使得监管当局面临着“倒下（failure）”或“救助（bail out）”的两难选择，最后不得不运用公共资金救助却又带来严重的道德风险。于是，如何解决系统重要性机构“大而不能倒”、最大程度降低道德风险，成为危机以来金融监管改革的重要内容，为此各国普遍建立了针对大型金融机构的特别处置机制。
数字化创新对金融监管的挑战
近年来人工智能、大数据、云计算等新技术广泛应用于金融价值链各环节，与金融业务深度融合，推动金融数字化创新快速发展。当前，可以观察到金融数字化创新的三个典型事实：一是新技术的应用推动金融业务创新，扩大金融服务和产品种类，提高了用户覆盖面，提升了客户体验；二是金融机构应用新技术优化业务流程、完善风险管理框架，提高运营效率，降低经营成本，促进了市场竞争；三是金融机构与新技术提供商（如大型科技企业）之间的关联性日益紧密，在发挥比较优势基础上形成共赢，重塑了金融的服务方式和消费模式。
不过数字化创新在提升金融服务效率同时，也可能放大传统金融风险，带来宏观审慎问题。一是数字化创新可能放大传统金融风险。数字环境下金融风险传染可能通过社交媒体即时传播、迅速放大，加剧银行“挤兑”压力，对银行流动性风险管理提出了更高要求。如股票市场，运用人工智能算法进行量化交易，偶尔一次“闪电崩盘”算法故障造成后果可能是灾难性的，对市场造成剧烈冲击，放大金融顺周期行为。二是对数字技术的过度依赖可能加剧金融脆弱性。大数据模型的复杂性和不透明性可能产生特定漏洞，金融机构使用或依赖相同数据、相同模型可能加剧风险传染，云服务供应商过于集中可能放大第三方的不可替代性，导致潜在的系统性风险。三是数字环境下的网络效应可能加速风险传染。数字技术与金融业务深度融合，使得传统金融机构产生了积极的网络效应，大量的客户通过网络实现关联，一旦某个节点风险暴露，可能加速风险传染，形成系统性冲击。
不仅如此，金融数字化创新还可能挑战现有的监管方式。一是容易形成新的“监管空白”。金融数字化转型加速推进，新业务、新模式不断推出，可能越过既有的监管边界，使得监管规则“不适用”或“难适用”，从而形成新的监管真空，客观上也为监管套利提供了土壤。二是放大监管缺口。新技术在金融领域的广泛应用推动金融行业数字化程度越来越高，传统那种事后、手动、以规则为基础、基于结构性数据的监管方式与快速发展的金融数字化创新间的适配性日显不足，金融数字化创新不断放大监管缺口，使得监管滞后成为必然。三是制造新的“监管套利”。跨境跨业条件下，金融机构以信息技术为载体跨国跨地区开展业务，但由于不同地区不同行业对于新技术在金融领域的应用所持监管理念、模式和措施存在差异，客观上形成监管“洼地”，使得金融数字化创新风险向监管薄弱地区转移，监管套利由此而生。
如何应对？
其一，从宏观审慎视角审视和研判金融数字化创新相关风险。金融数字化既是个技术问题，更是个监管问题。近年来，监管部门发布了一系列审慎监管制度，要求银行保险机构加强数字创新业务的合规性管理，防范数字化转型中的各类风险。在此基础上，一方面，可考虑在现有监管框架下，从“宏观、逆周期、防传染”的视角加强金融数字化创新相关风险监测，重点研判新技术应用和金融业务创新可能产生的复杂性、关联性和不可替代性风险。后续可考虑建立专门的评估体系，强化对银行保险机构数字创新业务和互联网金融新业态的宏观审慎管理。另一方面，金融数字化创新可能跨越单个金融部门，影响整个金融生态系统和技术部门的互动，并模糊原有的监管边界，形成新的“监管空白”，为此须从防范系统性金融风险角度加强监管协作，促进审慎监管与宏观审慎管理部门以及监管与技术部门间的信息交流。
其二，探索运用监管科技提高监管的穿透力和有效性。大数据、人工智能和云计算等新技术在金融领域的广泛运用，一定程度上增强了金融风险的隐蔽性、突发性、传染性，必须借助先进技术开展前瞻发现和预警。同时，新技术在金融领域的广泛应用，亦将改变监管部门与机构间的互动方式，为监管方式创新提供了可能。在此基础上，可考虑运用分布式账本技术（DLT）、大数据模型、应用程序接口等新技术，选择金融市场交易、跨境资金流动、非银金融领域等重要金融活动进行穿透分析，识别并防范系统性金融风险。
其三，将金融数字化创新相关风险纳入审慎监管框架第二支柱（监督检查）。目前巴塞尔委员会（BCBS）发布了银行加密资产风险披露框架和资本要求，将银行加密资产相关活动纳入资本监管第一支柱，但尚未覆盖银行人工智能应用、云计算服务等创新活动。后续需根据新技术应用带来的风险变化，有效识别金融业重大突出风险，将之纳入资本监管第二支柱，并根据监督检查结果、监管评级情况、监管压力测试结果等金融机构将数字化创新相关风险纳入内部资本充足评估程序（ICAAP），定期开展压力测试和风险评估，确保相关风险得到识别、计量和报告。
其四，将金融数字化创新相关风险纳入审慎监管框架第三支柱（信息披露）。目前在巴塞尔资本协议框架中，与技术和数据有关的风险被包含在操作风险中，相关的资本要求较低，风险管理和合规成本较小，第三支柱信息披露要求也尚未覆盖银行数字化创新相关风险，对于如何识别、评估和管理上述风险缺乏界定。在此情况下，可考虑在第三支柱信息披露基础上，逐步将金融机构人工智能系统开发运用、加密资产业务、云计算服务等重要活动纳入披露框架，建立通用披露模板和报表，引导金融机构按照规定内容和频率，充分披露相关信息。后续还可将相关披露要求延伸至大型科技企业、第三方服务提供商的关键金融科技创新业务。
